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「黄金城存款」「团标」(团体标准研究与实践论文展示)美国联邦法规采用标准的探讨与启示

来源:徐城扶民新闻时间:2020-01-11 12:45:46 点击:3692次

「黄金城存款」「团标」(团体标准研究与实践论文展示)美国联邦法规采用标准的探讨与启示

黄金城存款,原刊载于《标准科学》2017年第4期

摘要

在法规中采用标准是美国制定技术法规的主要方式和wto/tbt的要求。ntta a、omb circular a-119、美国《贸易协议法1979》和(法规)采用(标准)规章1 cfr part 51构成了美国联邦法规采用标准的法制。介绍了联邦法规采用多种种类的标准和法规采用标准的来源。认为美国联邦法规制定实践中奉行实用主义采用标准的方式。文章认为,法规采用标准立法、法规制定中采用多种形式标准和标准的多种来源、法规采用标准严谨的规定是标准化的最大动力,是美国标准化对中国标准化改革、实现国际接轨、标准化法制建设和改革标准体系的启示。

1 引言

中国标准化工作改革提出了坚持国际接轨、加快标准化法制建设、改革标准体系,要更好发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用,形成政府引导、市场驱动、社会参与的标准化格局[1]。这些改革的目标和要求如何具体落实是迫切需要解决的问题。

美国是世界标准的强国,联邦政府法规采用标准的法制、方式、类型和来源,为回答中国的标准化工作改革中的上述问题提供了现成的案例,值得探讨与借鉴。

2 美国联邦法规采用标准

2.1 颁布关于标准的法规

2.1.1 发布采用标准的法令

19 95 年,美国联邦政府发布了《国家技术转让与促进法案1995》[2](公法 104-113,简称“nttaa”)。作为nttaa配套法规,1998年omb发出了修订的《联邦政府参与制定和使用自愿一致性标准和合格评定活动通告a-119》(简称omb a-119)[3]。nttaa和 omb a-119(以下简称“两个法规”)要求,美国所有联邦政府部门和机构在制定法规、采购和其他涉及标准的工作中必须采用(must use)现行自愿一致性标准(voluntary consensus standard,vcs),把标准作为执行政策目标和行动的工具,以改善立法和政策质量。

nttaa强制要求美国所有联邦政府部门和机构与wto/tbt协议的规定保持一致,以技术标准为基础制定技术法规[4];按照美国《贸易协议法1979》(the trade agreement act of 1997),要求“如果适当,应在国际标准的基础上(on international standards)制定技术法规”[5]。

2.1.2 发布采用标准要求的法规

早在1967年,联邦公报办公室(office of the federal register)就发布了1 cfr part 20,规范采用法规中采用标准和资料(materials),之后陆续发布法规不断完善。为准确定义两个法规采用标准的要求,联邦记事办公室修订了先前法规采用标准的法规,发布(法规)采用(标准)规章1 cfr part51 《incorporated by reference》,规定在法规中合法采用标准(standards incorporated by reference,sibr)是由联邦公报办公室负责人批准的具体出版物(publication),包括公开数据(published data)、准则(criteria)、标准(standards)、规范(specifications)、技术(techniques)、图(式)(illustrations)或类似资料;并规定sibr的语言必须精确(precise)、完整(complete)和清晰(clearly state),例如:规定,采用标准必须配上标准年代号[6],且出版物不能自行引用纳入,仅限于批准的具体版本。

2.2 有关定义和要求

美国技术法规规定强制性技术要求或政府机构须履行的职责,包括健康、产品安全、操作者/使用者安全、环境保护、检疫、消费者保护、包装和标签、产品特性或公共利益等要求。在采用标准确定法规的技术内容上,美国联邦法规有历史传统和惯例,其中的标准确切地是指包括标准在内的规范性文件(normative documents)或者说是“所有形式的标准”(all types of standards)[7]。

两个法规规定“采用”(use)标准的定义是:在政府采购、制定法规和其他政府的任务中,将一个标准的整体或部分纳入(incorporation)或被参考引用(by reference)到法规、政府采购或其他政府职责活动中。

当标准(standa rds)、规范(specif ications)、要求(requirements)、手册(handbooks)、指南(guidance)、指引(guidelines)或相关技术文件因制修订法规而批准引用纳入(sibr),也都称为技术法规(technical regulation)[8]。

2.3 法规采用标准现状

虽然,两个法规要求采用vcs,联邦法规仍然遵循采用标准的历史和惯例。联邦法规采用标准数据库(standards incorporated by reference(sibr) database)列出法规(条款或款项)采用标准共有15934条记录[9](至2016年3月)。从中可以看到早期联邦法规采用的标准,而今天仍然有效的法规,例如:美国劳工部职业安全与健康管理局(dol/osha)发布的法规采用1912年的标准和交通部联邦铁路局(dot/fra)法规采用1931年的标准(见表1)。

3 联邦法规采用标准的种类

联邦法规采用多种种类的标准,例如:

(1)标准(standard):联邦政府国土安全部标准办公室(dhs/os)发布联邦法规6 cfr part27.204(a)(2)-化学品设施反恐标准(chemical facility anti-terrorism standards)之“最小安全浓度”(minimum concentration by security issue.),采用美国国家防火协会(nfpa)标准nfpa 704《应急响应中危险材料识别的标准体系[2007版]》(standard system for the identification of the hazards of materials for emergency response[2007 ed.]),经联邦公报(fr)办公室批准,“nfpa 704通过引用纳入”(the incorporation by reference of this standard)法规条款[11],完全(fully and legally)成为法规的内容。

(2)规范(speci f icat ion):美国农业部乡村公用事业局(usda/rus)发布联邦法规7 cfr1755.405(b)(3)-噪声频段数据传送测量(voiceband data transmission measurements)之signal-to-c缺口噪声的测量(signal-to-c notched noise (s/cnn)measurement)-测量方法(method of measurement.),通过引用美国国家标准协会(ansi)的技术规范ansi t1.506a-1992《开关式交换访问网络传送规范》(transmission specifications for switched exchange access network)而将其并入法规(incorporated by reference)[12]。

(3)手册(h a n d b o o k):联邦住房和城市发展部(h u d)住房专员(h u d/ hc)发布联邦法规24 cfr 200.926d(a) (2) (i)《建筑要求》(construction requirements)之 “残障人可达性要求”(requirements for accessibility to physically handicapped people),通过列出hud的手册hud handbook 4910.1《居住用房最低标准》(minimum proper ty standards for housing)100节的子项sections 100-1.3b and 100-1.3c,作为技术标准(technical standards),建议(advise)建筑商参考(see)执行。此时的技术规范hud handbook 4910.1作为符合法规一般要求的标准指引(guidelines)而列入法规[13]。该技术规范不是强制性的。

(4)指南(g u i d a n c e):交通部公路管理局(dot/fha)发布联邦法规23 cfr part 650.211(c)《公路建设中的腐蚀和沉积物控制》(erosion and sediment control on highway construction projects)指引(guidelines),规定沿海地区公路建设项目宜充分利用(should utilize)美国环保署(usepa)的指南usepa 84-b-92-002,u.s. epa, january1993《海岸水域非点源资源污染专门管理措施指南》(guidance specifying management measures for sources of nonpoint source pollution in coastalwaters),州公路管理局应当参照这个文件,在海岸管理区进行工程项目设计。此时的指南usepa84-b-92-0 02作为符合法规一般要求的指引(guidelines)而列入法规[[14]。该技术规范是检查项目的可用文件,不是强制性的。

(5)相关技术文件:dot/ fha发布联邦法规23 cfr 650.313(a)《国家桥梁检查标准》(national bridge inspection standards)之“检查程序”(inspection procedures),规定检查桥梁按照美国州公路和运输官员协会(aashto)出版物(publication)《桥梁评估手册,第一版,2008》(the manual for bridge evaluation, first edition,2008, aashto)中的程序进行。该手册通过引用(incorporation by reference)被fr办公室批准纳入法规23 cfr 650.313(a)[15]。

4 法规采用标准的来源

在美国联邦法规制定实践中奉行实用主义,技术内容能满足法规的需要的规范性文件,法规都可以采用,形成了联邦法规采用标准的多种来源。

4.1 组织机构标准

民间团体标准是联邦法规主要技术内容的来源,例如:

(1)采用ansi标准:dol /osha发布法规29cfr 1910.135(b)(1)(i)《头部防护》(head protection)之“头部防护准则”(criteria for head protection),规定头部防护必须遵守(must comply with)ansi的标准ansi z89.1-2009,《工业头部防护安全要求》(safety requirements for industrial head protection)。该标准通过引用(incorporated by reference)被批准(approved)为法规条款29 cfr 1910.135(b)(1)(i)[16]。

(2)行业协会标准:hud住房专员(hud/hc)发布联邦法规24 cfr 200.925c(c)(2)《房产最低标准的适用性》(applicability of minimum property standards.)之“模式规范的指定”(designation of model codes),采用美国南方建筑规范联合会(sbcci)的标准《标准建筑规范-19 91版》(standard building code, 1991 edition),包括其1992/1993年的修订版(1992/1993 revisions)。该标准通过引用纳入(incorporation by reference),被fr办公室批准纳入法规24 cfr 200.925c(c)(2)[17]。

同时,“模式规范的指定”还指定了另外2个标准:《boca国家建筑规范,1993版》(the boca national building code, 1993 editions)和《统一建筑规范,1991版》(uniform building code, 1991editions),都被采用,并批准为法规,施行时三选一都符合法规要求。

4.2 政府部门标准

联邦政府部门之间根据需要相互采用对方包括标准在内的规范性文件,如:

(1)美国内政部地质调查局(doi /gs)发布法规30 cfr 401.12(c) (1) ( i i )《国家(州)水研究所计划》(state water research institute program)之“计划管理”( program management),把确认受资助者(州水资源研究所)符合omb的“第m-92-01号”备忘录《水资源信息协调》(omb memorandum no. m-92-01《coordination of water resources information》)要求,作为接受联邦政府资助的前提条件。虽然,该规范性文件作为符合法规的一种方式被法规采用,但其不是强制性的[18]。

(2)美国环保署ap排放办公室(epa/ap)发布法规40 cfr 58 appendix e, 12.0(14)《道路周边环境质量探测和监测准则》(probe and monitoring path siting cr iter ia for ambient air qual ity monitoring),将epa的合同epa contract no. 66-02-2515《堪萨斯城和辛辛那提的铅分析,1977年6月版》(june 1977-lead analysis for kansas city and cincinnati)列为执行法规的依据,这个标准具有了强制性[19]。

4.3 政府机构标准

联邦政府部门根据需要采用政府机构的标准,如:美国核能监管委员会(nrc)发布法规10 cfr34. 20(e)《工业辐射设备性能要求》(performance requirements for industrial radiography equipment),采用美国国家标准技术研究院(nist)的标准nist handbook 136《伽玛辐射装置设计和建造的辐射安全,1981年1月发布》(radiological safety for the design and construction of apparatus for gamma radiography,issued january 1981),该标准通过引用(incorporation by reference)被fr办公室批准纳入法规[20]。

4.4 企业标准

法规采用企业标准也是通常的做法,如:联邦交通部公路交通安全管理局(dot/nhtsa)发布法规49 cfr 572.35(c)(2)(i)《拟人测试设备》(anthropomorphic test devices)之“四肢”(limbs),采用通用汽车公司(gm)的制图标准drawing no. 86-5001-001《完成腿装配》(leg assembly, complete),作为执行本法规的基础而纳入法规[21]。

4.5 地方法规和标准

联邦法规采用美国地方法规和标准并非不寻常,如:美国农业部乡村公用事业局(usda/rus)发布联邦法规7 cfr 1728.202(e)(3)《材料和建筑的电气标准和规范》(electric standards and specifications for materials and construction)之“木质产品质量控制和检查规范”(specification for quality control and inspection of timber products),采用夏威夷州农业部法规中的vcs标准awp m3《木材防腐厂的标准质量控制程序》(standard quality control procedures for wood preserving plants,注:美国木材保护协会(awpa)是标准的制定者),该标准被批准引用纳入法规[22]。

4.6 国际标准

dol/osha发布法规29 cfr 1926.1423(c)(4) ( i )《建筑吊车和塔式起重机安全和健康条例》( safety and health regulations for construction cranes and der ricks in construction),采用国际标准化组织(iso)的标准iso 11660-1:2008(e)《起重机接近、防护和限制-第一部分:一般要求,第二版》(cranes—access, guards and restraints—part 1: general, 2d ed.),并被批准纳入法规[23]。

4.7 国际组织标准

国土安全部标准办公室(dhs/os)发布联邦法规6 cfr 37.17(m)《驾驶员执照和身份卡表面要求》(requirements for the surface of the driver's license or identification card),采用国际民航组织(icao)标准icao 0303《机器可读的旅行文件,卷1,第一部分,第6版,2006》(“machine readable travel documents,” volume 1, part 1, sixth edition, 2006),并被批准纳入法规[24]。

4.8 国际机构标准

联邦法规采用国际机构标准是常见的做法,如:

(1)美国核能监管委员会(nrc)发布法规10 cfr 110.44(b)(1)《物理安全标准》(physical secur ity standards),法规采用国际原子能机构(iaea)标准iaea infcirc/225/revision 5-1999《核材料和核设施的物理防护》(physical protection of nuclear material and nuclear facilities),该标准作为施行法规的建议(recommendations),不是强制性的[25]。

(2)dot/fra发布法规49 cfr 229 appendix f verification guidance (a)(2)(i)《铁路机车安全标准—设计和安全分析建议实践》(railroad locomot i ve saf et y s tandards - recommended practices for design and safety analysis),采用欧盟标准en50126: / iec 62278《铁路应用:通信、信号和过程系统的可靠性、可用性、可维护性和安全规范和证明》(ra ilway applicat ions: communicat ions, signaling, and processing systems specification and demonstration of reliability, availability, maintainability and safety (rams)),该标准作为实施法规的建议被fra认为(recognized by fra)适合可用,标准不是强制性的[26]。

4.9 区域标准化组织标准

能源部联邦能源管制委员会(doe/ferc)发布法规18 cfr 284.12(a)(1)(vii)《管线业务运行和通信标准》(standards for pipeline business operations and communications),采用北美能源标准委员会(naesb)标准naesb publication《因特网电力传送相关标准》(internet electronic transport related standards ,2006),标准被批准纳入法规[27]。

4.10 外国标准

只要需要并合适,联邦法规也会采用外国标准(见表2)。

4.11 其他标准

美国联邦法规一视同仁地采用能满足需要的各种标准(见表3)。

5 其他采用标准的方式

法规采用标准还有用合同规定的;关于标签由法规强制规定的;药典、医疗处方和健康安全标准由法律批准颁布(standards mandated by law)等,还有法规采用法规的方式(见表4)。

6 启示

美国联邦法规采用标准的历史实践,对我国推动依法治国及与之密切关联的国家标准化战略有着清晰的启示。

6.1 法规采用多种形式标准

美国联邦法规采用的“标准”是“所有形式的标准”,包括所谓典型的标准和规范,而且还有手册、指南等规范性文件,甚至有出版物、法规、药典和处方等,都作为标准被法规采用。显示了联邦法规认为符合履行职责和提高法规质量的需要的技术文件,都可以为法规采用的一种尊重技术和科技成果及务实的精神。

中国还没有将手册、指南等视为可以参与市场竞争的标准化文件,没有认识到这类文件的市场价值。在强调市场驱动和国家创新战略之下,不能不说是一种对知识和科技成果的浪费。美国联邦法规采用标准的实践启示了中国标准化工作改革不能仅拘泥于“标准”的改革,应将改革的视野撒向包括标准、技术规范、法规、规程、准则、导则、手册、指南、指引在内的所有包含技术内容和代表中国技术水平的“规范性文件”的标准化。

6.2 法规采用标准的多种来源

联邦法规采用多种来源的标准,启示了中国标准化中的几个误区。

(1)标准分级和分类。中国标准要分为国家标准、行业标准、地方标准的级别,政府标准和市场标准的类别。这些分法是否有利于实现“有效支撑统一市场体系建设”的目标[1],值得探讨。美国联邦法规标准运用实践提示了,在公平、平等的市场竞争规则下,标准不需要分级分类,凡符合法规、履行职责或执行政策需要的标准,法规都可以采用。简单平等的标准使用环境就是标准发展的最佳环境。

(2)国家标准和行业标准。中国现行各有关部门分别主管行业标准的格局。常出现聚多年实践结晶的标准因“职能划分”而弃之不用,另起炉灶制定所谓的新标准,背离了标准“共同和重复使用”的属性、追求最佳社会效益的目的;标准由“公认机构批准”成了由行业“主管部门”批准,人为造就了行业隔阂。美国联邦政府部门之间相互采用标准,没有所谓标准的“行业主管”,并要求采用私营部门制定的标准,启示了中国行业标准没有必要进行标准划分,逐步弱化和消除行业标准隔阂是中国标准化改革并与国际接轨的努力方向。

(3)团体标准和企业标准。中国标准改革把市场自主制定的标准限于团体和企业2类。相应地,联邦法规把所有规范性文件都当作了标准一视同仁地采用,将政府积极支持标准开发的信号传递到市场,给予了私营部门开发标准以有力地推动。联邦法规采用标准的广泛性启示了,中国应当将包括团体标准和企业标准在内的所有市场制定的规范化文件作为标准化的发展方向予以推动。

6.3 法规采用标准严谨的规定

联邦法规采用标准的严谨规定,促进了标准化。

(1)发布专门采用标准的法规1 cfr part 51,规定引用标准要有年代号和版本号,建立了精确采用标准的法制,这是形成技术法规制度的关键环节。而且法规还明确列出了购买标准的地点或订购网址,等同于承认标准版权的合法性。因为有了精确的标准指向,法规采用的标准意味着政府承认其作用与价值,有力地鼓舞了市场制定标准的积极性。

(2)联邦法规采用标准有多种方式,有纳入法规,成为法规的内容;也有参考采用的,并不是强制执行的;还有写入合同而执行的;还有列出目录供选用的;有执行法规时要“看”(see)一下的。凡法规采用的标准都明确规定采用方式,并不存在法规引用的标准就是强制性标准之说。

美国联邦法规采用标准的多种方式说明采用标准要以严谨的法制为前提,揭示了中国普遍采用“应符合有关标准的规定”等“兜底条款”“偷懒条款”的一般性引用标准的[39]法规制定方式就是产生众多标准化问题的主要根源,应当停用。

(3)从市场角度,标准重复或冲突是难以避免的现象,不能简单把“造成企业执行标准困难”归罪于制定主体多等,问题出在缺少标准使用的引导和规范。联邦法规规定法规所有引用标准要履行联邦公告办公室批准程序,有效地避免了标准的重复和冲突。

中国标准要解决标准重复或冲突是政府承担起责任,建立法规采用标准的重复和冲突审查程序,其中关键环节是法规采用标准的表达位置和方式。学习美国联邦法规,表现为法规的最小功能单元(如“项”)采用具体的标准(或部分),重复和冲突自然显现并容易消除,并为市场树立明确规则和榜样。

6.4 法规是标准化的最大动力

美国联邦法规采用标准的历史达百年,联邦政府并不止于乐见其成。当意识到标准有为美国经济持续繁荣和减少政府支出的巨大作用后,陆续系统地颁布nttaa、omb a-119等多项法规,按照wto规则建立技术法制,把标准作为执行政策目标的工具,推动政府采用市场制定的标准的政策,进一步加强了美国作为世界标准头号强国的地位。中国的标准化改革仅笼统地提出坚持国际接轨,还没有将遵循以wto规则为核心的国际接轨,发挥标准政策工具作用等有实质作用的目标和措施作为改革的选择,这些不得不说是改革必须补上的内容

总之,在依法治国下的中国标准化改革成功的关键细节是废止法规“一般性引用”标准的方式,用法规精确采用标准的方式建立标准化法制。这个关键细节既能有力地、平等地推动标准化,促进标准繁荣,又能有效地解决包括标准的重复和冲突、质量低、缺失老化滞后在内的绝大部分所谓标准的“问题”,还能极大地提高法规制定的质量,应当作为标准化改革的关键措施和方向。

7 结语

美国联邦法规定义标准和采用标准的实用主义与严谨的法制约束,构成用“行政法规+标准”的方式实现了技术法规功能和作用,并履行了wto/tbt的承诺;其对标准的界定和法制,为在市场竞争机制下的各种标准开发创造了平等的机会,促进了美国标准开发和使用的持续强盛。中国标准化改革要实现国际接轨、标准化法制建设、改革标准体系的目标,可以从深入分析美国的标准化法制细节入手,探讨中国标准化的法制建设。

作者简介

陈燕申1 陈思凯2

(1.中国城市规划设计研究院; 2.美国普渡大学(西拉法叶)工程学院)

陈燕申,研究员,主要研究领域为国际国内标准化、技术法规、城市规划信息化、城市交通规划、城市规划与交通标准化、城市轨道交通标准化、城市轨道交通安全、出租汽车规划、管理与政策、自行车政策与规划等。

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[33]lii.29 cfr 1910.124 - general requirements for dipping andcoating operations[eb/ol],[2016-08-07],https://www.law.cornell.edu/cfr/text/29/1910.124.

[34]https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/cfr-2015-title46-vol6/pdf/cfr-2015-title46-vol6-sec160-135-7.pdf.

[35]https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/cfr-2015-title41-vol1/pdf/cfr-2015-title41-vol1-sec50-204-2.pdf.

[36]https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/cfr-2015-title49-vol3/pdf/cfr-2015-title49-vol3-sec178-71.pdf.

[37]https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/cfr-2016-title21-vol3/pdf/cfr-2016-title21-vol3-sec173-375.pdf.

[38]https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/cfr-2016-title27-vol1/pdf/cfr-2016-title27-vol1-sec21-60.pdf.

[39]陈燕申,张慧锋.我国与美国欧盟标准强制性法制比较及启示[j].工程建设标准化,2015(4):29-33.

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